สรุปคำพิพากษาศาลปกครองเชียงใหม่
คดีหมายเลขดำที่ ส. 1/2566 หมายเลขแดงที่ ส. 1/2566 (คดีฝุ่น PM 2.5)
คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน (PM 2.5) ในบรรยากาศทั่วไปในพื้นที่ภาคเหนือของประเทศไทย ในช่วงเวลาต่อเนื่องระหว่างเดือนมกราคม ถึงกุมภาพันธ์ ปี 2566 มีปริมาณเกินมาตรฐาน จนเป็นอันตรายต่อสุขภาพของผู้ฟ้องคดีและประชาชนจำนวนมาก ซึ่งหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ต้องดำเนินการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยโดยเร็ว แต่ไม่พบว่ามีการช่วยเหลือดังกล่าว จึงเป็นอำนาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรี (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต้องสั่งการให้หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใด เพื่อป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยดังกล่าว รวมทั้งให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชนในพื้นที่ที่กำหนดโดยเร็ว ตามมาตรา 31 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกเฉยไม่ใช้อำนาจสั่งการตามกฎหมายดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งตามมาตรา 31 แห่งพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ภายในสิบห้าวันนับตั้งแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษาถึงที่สุด
อธิบดีศาลปกครองเชียงใหม่ได้มีคำสั่งให้ดำเนินกระบวนพิจารณาโดยเร่งด่วน ตามข้อ 49/2 แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543
ศาลปกครองเชียงใหม่ได้แสวงหาข้อเท็จจริงจากคำชี้แจงของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย อธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย สำนักงานสิ่งแวดล้อมและควบคุมมลพิษที่ 1 (เชียงใหม่) สำนักงานสิ่งแวดล้อมและควบคุมมลพิษที่ 2 (ลำปาง) สำนักงานสิ่งแวดล้อมและควบคุมมลพิษที่ 3 (พิษณุโลก) สำนักงานสิ่งแวดล้อมและควบคุมมลพิษที่ 4 (นครสวรรค์) สำนักงานป้องกันควบคุมโรคที่ 1 เชียงใหม่ สำนักงานป้องกันควบคุมโรคที่ 2 พิษณุโลก และสำนักงานป้องกันควบคุมโรคที่ 3 นครสวรรค์ รวมทั้งไต่สวนคู่กรณี เมื่อวันที่ 14 มีนาคม 2566 ศาลมีคำพิพากษาเมื่อวันที่ 28 มีนาคม พ.ศ. 2566 โดยเห็นว่า ตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564 - 2570 ได้กำหนดระดับการจัดการสาธารณภัยออกเป็น 4 ระดับ คือ ระดับ 1 การจัดการสาธารณภัยขนาดเล็ก มีนายอำเภอเป็นผู้อำนวยการอำเภอ และผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้อำนวยการท้องถิ่น มีอำนาจควบคุม และสั่งการ ระดับ 2 การจัดการสาธารณภัยขนาดกลาง มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้อำนวยการจังหวัด มีอำนาจควบคุม สั่งการ และบัญชาการ ระดับ 3 การจัดการสาธารณภัยขนาดใหญ่ มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้บัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติมีอำนาจควบคุม สั่งการและบัญชาการ ระดับ 4 การจัดการสาธารณภัยร้ายแรงอย่างยิ่ง มีผู้ถูกฟ้องคดีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ผู้ถูกฟ้องคดีมอบหมาย มีอำนาจควบคุม สั่งการและบัญชาการ โดยแม้ตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 จะมิได้บัญญัติความหมายของสาธารณภัยร้ายแรงอย่างยิ่งไว้ และตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564 - 2570 กำหนดเกณฑ์การจัดระดับและการยกระดับแต่เพียงว่าขึ้นกับขนาดพื้นที่ จำนวนประชากร ความซับซ้อน หรือความสามารถในการจัดการสาธารณภัย ตลอดจนศักยภาพด้านทรัพยากรที่ผู้มีอำนาจตามกฎหมายใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจเกี่ยวกับความสามารถในการเข้าควบคุมสถานการณ์เป็นหลัก โดยมิได้กำหนดจำนวนขนาดพื้นที่ ประชากร ประเภทของสาธารณภัยที่มีความซับซ้อนหรือความสามารถหรือทรัพยากรในการจัดการ เนื่องจากประสงค์ให้เป็นดุลพินิจการพิจารณาตัดสินใจของผู้บัญชาการ/ผู้อำนวยการ จากการประเมินสถานการณ์ตามเงื่อนไขต่าง ๆ แต่โดยที่คณะรัฐมนตรีในการประชุมเมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2562 มีมติให้การแก้ไขปัญหามลภาวะด้านฝุ่นละอองเป็นวาระแห่งชาติ ซึ่งการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจะดำเนินการโดยจัดทำแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ “การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง” พ.ศ. 2562 - 2567 ซึ่งกำหนดมาตรการและแนวทางการดำเนินงาน ในการบริหารจัดการเชิงพื้นที่ ในช่วงระหว่างเกิดสถานการณ์วิกฤต ปริมาณ PM 2.5 เกินมาตรฐาน โดยได้กำหนดเป็น 4 ระดับ ซึ่งในระดับที่ 3 เป็นระดับที่ปริมาณฝุ่นละออง PM 2.5 มีค่าระหว่าง 76 - 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร เป็นอำนาจและหน้าที่ของผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการจังหวัดที่ประสบปัญหาฝุ่นละอองในการใช้กฎหมายที่มีอยู่ เช่น พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2550 เป็นต้น เพื่อเข้าไปควบคุมพื้นที่หรือควบคุมแหล่งกำเนิดที่ก่อให้เกิดเหตุรำคาญหรือมีผลกระทบต่อประชาชน และระดับที่ 4 เป็นระดับที่ปริมาณฝุ่นละออง PM 2.5 มีค่ามากกว่า 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร และมีการดำเนินการในระดับที่ 3 แล้วแต่สถานการณ์ฝุ่นละออง PM 2.5 ยังไม่ลดลงและมีแนวโน้มสูงขึ้นมากกว่า 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร ต่อเนื่อง แนวทางปฏิบัติกำหนดให้มีการประชุมคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเป็นกรณีเร่งด่วนพิเศษ และพิจารณากลั่นกรองแนวทางในการแก้ไขปัญหาฝุ่นละออง PM 2.5 โดยจะต้องนำกราบเรียนผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการเร่งด่วน เพื่อพิจารณาในการสั่งการอย่างใดอย่างหนึ่งที่เป็นแนวทางหรือมาตรการในการลดมลพิษจากแหล่งกำเนิดของหน่วยงานต่าง ๆ ต่อไป สำหรับเกณฑ์พิจารณาว่าต้องต่อเนื่องเป็นเวลาติดต่อกันจำนวนกี่วันนั้น เมื่อในการเฝ้าระวังสุขภาพจากแนวโน้มสถานการณ์ฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน มีค่าเกินมาตรฐาน กระทรวงสาธารณสุขได้กำหนดแนวทางการดำเนินงานด้านการแพทย์และสาธารณสุข ปีงบประมาณ 2566 ในการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการ ระบบบัญชาการเหตุการณ์เมื่อเข้าสู่ภาวะวิกฤติ โดยเปิดศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินด้านการแพทย์และสาธารณสุข เมื่อระดับ PM 2.5 มากกว่า 51 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร ติดต่อกัน 3 วัน จึงถือว่าสถานการณ์ฝุ่นละออง PM 2.5 มีค่ามากกว่า 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร ติดต่อกัน 3 วัน ขึ้นไป และมีการดำเนินการควบคุมพื้นที่หรือแหล่งกำเนิดแล้ว แต่ยังไม่ลดลงและมีแนวโน้มรุนแรงสูงขึ้นต่อเนื่อง เป็นเกณฑ์เบื้องต้นในการพิจารณา จัดระดับหรือยกระดับสาธารณภัยจาก PM 2.5 รวมทั้งยังต้องพิจารณาจากขนาดพื้นที่ จำนวนประชากร ความซับซ้อนหรือความสามารถในการจัดการสาธารณภัย ตลอดจนศักยภาพด้านทรัพยากรที่ผู้มีอำนาจตามกฎหมายใช้ดุลพินิจในการตัดสินใจเกี่ยวกับความสามารถในการเข้าควบคุมสถานการณ์เป็นหลัก ประกอบด้วย
เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า สถานการณ์ปริมาณฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน ในบรรยากาศทั่วไป ในปี 2566 ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม ถึงวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2566 รวม 59 วัน ในพื้นที่ภาคเหนือเฉพาะจังหวัดที่มีค่าความเข้มข้นของ PM 2.5 เฉลี่ย 24 ชั่วโมง 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรขึ้นไป ติดต่อกัน 3 วันขึ้นไป โดยในจังหวัดสุโขทัย มีค่า PM 2.5 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรขึ้นไป ติดต่อกัน 3 วัน จำนวน 3 ครั้ง แต่ในระหว่างนั้น มีค่าลดลงน้อยกว่า 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร ติดต่อกัน 8 วัน 6 วัน และ 3 วัน สลับกัน ส่วนจังหวัดพะเยามีค่าลดลงในวันที่สี่ และลดลงต่ำกว่า 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรในวันที่ห้า สำหรับในจังหวัดเชียงใหม่ จังหวัดลำปาง จังหวัดลำพูน จังหวัดแม่ฮ่องสอนและจังหวัดเชียงราย จะมีค่า PM 2.5 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรขึ้นไป ติดต่อกัน 3 วัน ขึ้นไปและมีค่าเพิ่มสูงขึ้นต่อเนื่อง แต่มีการตรวจพบเฉพาะบางสถานีในจังหวัด จึงถือไม่ได้ว่ามีค่า PM 2.5 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรขึ้นไปในพื้นที่ครอบคลุมทั้งจังหวัดและทุกจังหวัดของภาคเหนือในประเทศไทย อีกทั้ง หากพิจารณาภาพรวมของค่า PM 2.5 รายวันเฉลี่ย ตั้งแต่เดือนมกราคม ถึง กุมภาพันธ์ 2566 แยกรายจังหวัดแล้ว ไม่มีค่าความเข้มข้นของ PM 2.5 เฉลี่ย 24 ชั่วโมง 91 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรขึ้นไป ดังนั้น เมื่อพิจารณาในเชิงพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากสาธารณภัยตามข้อเท็จจริงที่ได้วินิจฉัยไปข้างต้น และผลกระทบต่อสุขภาพของประชาชนในพื้นที่ดังกล่าว ได้แก่ กลุ่มโรคทางเดินหายใจ กลุ่มโรคหัวใจหลอดเลือดและสมองอุดตันขาดเลือด กลุ่มโรคผิวหนังอักเสบ กลุ่มโรคตาอักเสบ และโรคมะเร็งปอด ซึ่งปรากฏตามคำชี้แจงของสำนักงานป้องกันควบคุมโรคที่ 1 ว่าตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม ถึงวันที่ 2 มีนาคม 2566 ยังไม่มีการแจ้งรายงานกรณีพบผู้ป่วยเชิงกลุ่มก้อนที่มีอาการเข้าได้กับโรคหรือความผิดปกติจากฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน ในช่วงเวลาใกล้เคียงกันหรือสถานที่เดียวกันในระยะเวลาหนึ่งสัปดาห์ รวมถึงความซับซ้อน ความยากง่าย สถานการณ์แทรกซ้อน เงื่อนไขทางเทคนิคของสถานการณ์ และศักยภาพด้านทรัพยากรขีดความสามารถในการปฏิบัติงานจากทรัพยากรที่มีอยู่ในการจัดการสาธารณภัย ซึ่งได้แก่ การจัดการต่อแหล่งกำเนิดของสาธารณภัยฝุ่นละออง PM 2.5 ได้แก่ การเผา การคมนาคมและขนส่ง ภาคอุตสาหกรรม การก่อสร้าง และหมอกควันข้ามแดน (ตามแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ “การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง” พ.ศ. 2562 - 2567 และตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564 - 2570 ให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กระทรวงมหาดไทย กระทรวงการต่างประเทศ คณะกรรมการชายแดนภายใต้กระทรวงกลาโหม เป็นหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบ) แล้ว จึงยังอยู่ในระดับสาธารณภัยที่อยู่ในอำนาจควบคุม สั่งการ และบัญชาการของผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะผู้อำนวยการจังหวัด และหน่วยงานที่รับผิดชอบตามแผนดังกล่าว กรณีจึงฟังไม่ได้ว่า สถานการณ์ปริมาณฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน เกินมาตรฐาน ในพื้นที่ภาคเหนือของประเทศไทยในช่วงต่อเนื่องระหว่างเดือนมกราคม ถึง กุมภาพันธ์ 2566 ตามฟ้อง เป็นกรณีที่อธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ในฐานะผู้อำนวยการกลางหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในฐานะผู้บัญชาการป้องกันบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ จะต้องเสนอผู้ถูกฟ้องคดีให้จัดระดับหรือยกระดับเป็นระดับ 4 การจัดการสาธารณภัยร้ายแรงอย่างยิ่ง เพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ผู้ถูกฟ้องคดีมอบหมาย มีอำนาจควบคุมสั่งการ และบัญชาการตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2564 - 2570
ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องมิได้ดำเนินการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จึงเป็นอำนาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่จะต้องสั่งการ นั้น เห็นว่า เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า คณะรัฐมนตรีมีมติมอบหมายให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการตามแผนเฉพาะกิจเพื่อการแก้ปัญหามลพิษด้านฝุ่นละอองปี 2566 ตามที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเสนอ กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จึงได้ดำเนินการตามแนวทางแผนเฉพาะกิจเพื่อการแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง ปี 2566 ตามที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติรับทราบในการประชุมดังกล่าว และตามแผนปฏิบัติการป้องกันและแก้ไขปัญหาฝุ่นละออง PM 2.5 ภายใต้แผนเฉพาะกิจ ส่วนการเฝ้าระวังสุขภาพจากแนวโน้มสถานการณ์ฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน มีค่าเกินมาตรฐาน นั้น กระทรวงสาธารณสุขได้กำหนดแนวทางการดำเนินงานด้านการแพทย์และสาธารณสุข ปีงบประมาณ 2566 ประกอบด้วยมาตรการสำคัญ 3 มาตรการ และได้มีการเปิดศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินด้านการแพทย์และสาธารณสุขในจังหวัดสุโขทัย จังหวัดพิษณุโลก จังหวัดตาก และในระดับเขตสุขภาพที่ 1 และเขตสุขภาพที่ 2 และมีการเปิดคลินิกมลพิษ ได้แก่ โรงพยาบาลสวรรค์ประชารักษ์ จังหวัดนครสวรรค์ โรงพยาบาลกำแพงเพชร และโรงพยาบาลพิจิตร แล้ว กรณีจึงถือว่าการดำเนินการจัดการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยมลพิษด้านฝุ่นละออง ปี 2566 ยังอยู่ในระดับที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง และขณะนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการตามมาตรการและแผนปฏิบัติการป้องกันและแก้ไขปัญหาฝุ่นละออง PM 2.5 ภายใต้แผนเฉพาะกิจเพื่อการแก้ปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง ปี 2566 ดังกล่าว อย่างไรก็ตาม หากต่อมา ปริมาณฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน มีค่าสูงขึ้นต่อเนื่องตามเกณฑ์ที่ได้วินิจฉัยไปข้างต้น และเจ้าหน้าที่หรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ไม่อาจจัดการกับสาธารณภัยดังกล่าวได้ ผู้อำนวยการกลางหรือผู้บัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ ก็ชอบจะพิจารณาเสนอผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณายกระดับเป็นสาธารณภัยร้ายแรงอย่างยิ่งต่อไป
ดังนั้น เมื่อได้วินิจฉัยแล้วว่าสถานการณ์มีปริมาณฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอนเกินมาตรฐาน ในพื้นที่ภาคเหนือของประเทศไทยในช่วงต่อเนื่องระหว่างเดือนมกราคม ถึง กุมภาพันธ์ 2566 ตามฟ้อง ยังฟังไม่ได้ว่าเป็นสาธารณภัยร้ายแรงอย่างยิ่ง การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ออกคำสั่งตามมาตรา 31 แห่งพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 จึงไม่เป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่ มาตรา 31 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดไว้
พิพากษายกฟ้อง
สำนักงานศาลปกครอง 30 มีนาคม 2566
